La legislatura tiene pulso, pero late en otro lugar

 "La vía legislativa tradicional se estrecha, pero los canales ejecutivos siguen plenamente activos"

En los últimos meses se ha instalado la idea de que la legislatura está prácticamente paralizada. La fragmentación extrema del Congreso, un clima político crecientemente polarizado y la dificultad del Gobierno para reunir mayorías estables han reforzado la percepción de que el Ejecutivo carece de capacidad para sacar adelante su agenda.

Las votaciones fallidas de la senda de estabilidad, la retirada preventiva de iniciativas como la reforma de la ley del suelo o la ausencia de nuevos Presupuestos Generales del Estado desde 2023 parecen apuntalar ese diagnóstico. Desde posiciones empresariales, institucionales y políticas se repite con frecuencia una conclusión tajante: “este Gobierno no tiene mayoría; poco más podemos esperar”. Pero esa lectura pasa por alto un elemento decisivo: la parálisis legislativa no equivale a parálisis normativa.

Aunque políticamente relevante, la prórroga presupuestaria no implica un bloqueo de la acción pública. Los ministerios siguen operativos, los fondos europeos continúan desplegándose y buena parte de las decisiones que afectan al tejido económico no dependen de aprobar nuevas Leyes, sino de instrumentos normativos que no exigen el mismo grado de negociación parlamentaria.

En un escenario donde la aritmética de las Cortes dificulta la aprobación de leyes ordinarias, el Gobierno está recurriendo —como ya hicieron ejecutivos anteriores en fases de inestabilidad— a los canales que sí controla: los reales decretos y, sobre todo, los reales decreto-Leyes. Es ahí donde se mueve hoy la política.

"El centro de gravedad de la producción normativa con rango de Ley ya no está en el Parlamento, sino en el Consejo de Ministros"

El Real Decreto reglamentario mantiene desde hace décadas un volumen estable de producción —entre 110 y 150 al año. El cambio significativo que alivia la situación actual al Gobierno es el Real Decreto-ley (RDL), cuyo uso se ha convertido en el principal vehículo legislativo cuando las mayorías son frágiles. Los datos son contundentes.

Pedro Sánchez ha aprobado, hasta el momento, una media de 23 RDL por año, muy por encima de Rajoy (15), Zapatero (16), Aznar (14) o González (10). En paralelo, las leyes ordinarias han caído a mínimos históricos: el actual Ejecutivo aprueba unas 15 al año, frente a las 21 de Rajoy, 31 de Zapatero o más de 35 durante los gobiernos de Aznar y González. El resultado es claro: el centro de gravedad de la producción normativa con rango de Ley ya no está en el Parlamento, sino en el Consejo de Ministros.

Conviene introducir aquí un matiz crucial que ayuda a entender por qué hablamos de desplazamiento y no de ruptura institucional. El RDL, efectivamente, pasa por el Congreso; pero no se negocia en el Congreso. La Cámara no reabre su articulado ni lo enmienda en detalle. Solo puede convalidarlo o derogarlo. Y en un hemiciclo tan fragmentado, tumbar un RDL suele ser demasiado costoso, de hecho, entre el 90% y el 95% salen adelante.

La posibilidad de tramitarlo como proyecto de Ley —lo que permitiría modificarlo— se ha vuelto excepcional. Para los actores sociales, esto implica que las ventanas de interlocución se achican en el Congreso, pero permanecen abiertas en los ministerios, que son quienes redactan el contenido real de las normas.

Este desplazamiento no es una anomalía española. En Francia, Italia o Reino Unido se observan patrones similares: cuando la negociación parlamentaria se vuelve incierta, los gobiernos están recurriendo con más intensidad a los instrumentos ejecutivos que controlan directamente. España está siguiendo la misma trayectoria: menos leyes, más decreto-ley; menos negociación parlamentaria, más formulación ejecutiva; menos oportunidades en las Cortes, más ventanas en los ministerios.

"Renunciar a esos espacios equivale a ceder iniciativa"

Las consecuencias para empresas y organizaciones sociales son claras. No estamos ante un escenario en el que “no se puede hacer nada”, sino ante un escenario en el que hay que hacerlo en otro sitio. La vía legislativa tradicional se estrecha, pero los canales ejecutivos siguen plenamente activos y, en muchos casos, ofrecen mayor margen de intervención técnica, más capacidad de interlocución temprana y un calendario menos incierto que el del Parlamento.

Renunciar a esos espacios equivale a ceder iniciativa en el momento exacto en el que las decisiones más relevantes están desplazándose hacia ellos. La actividad normativa no se detiene; simplemente está ocurriendo en otro lugar.

Carlos Ruiz Mateos